Tradicionalmente en el campo de la Cooperación Internacional para el desarrollo se ha venido identificando fortalecimiento institucional con fortalecimiento de capacidades; fundamentalmente con la formación de personas.

La Cooperación internacional ha dedicado grandes esfuerzos y mucho recursos para fortalecer a actores más o menos relevantes para formular y ejecutar políticas públicas que de algún modo participaban o iban a participar en el ejercicio del poder o de la gestión pública. Ello se ha manifestado insuficiente, porque aún cuando sea importante la formación de las personas, lo que se precisa es influir en los sistemas institucionales. Influir sólo en los individuos no garantiza la sostenibilidad.

Para hablar de fortalecimiento institucional deberemos en primer lugar acotar el concepto de sistema institucional, y previamente el de institución.

En el diccionario de la Real Academia de la lengua española, como institución aparecen varias acepciones que como mucho alcanzan más a las formas, a lo externo, que al propio contenido. Quizás la que más se acerca es la que dice que institución es “cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad” que no se refiere a su esencia.

Joan Prats nos aproxima al concepto a través de la diferencia entre instituciones y organizaciones.[1] Señala que las instituciones  son la estructura básica del orden social, son el propio orden social, pertenecen al plano de la sociedad mientras las organizaciones junto con los individuos, son los elementos integrantes o actuantes en dicho orden social.

INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES, son por tanto conceptos diferentes:

LAS INSTITUCIONES son abstractas e independientes de los individuos que las componen, su función es facilitar a los individuos y a las organizaciones la consecución de sus fines particulares; pero en sí mismas no tienen fines específicos.

LAS ORGANIZACIONES, están determinadas por los individuos y creadas para la consecución de fines particulares y específicos.

En ese sentido, las Instituciones y Organizaciones son sistemas normativos. Las normas institucionales son abstractas y proceden de la evolución o dinámica social, independientemente de que puedan estar contenidas o reforzadas por las leyes, las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones.-La diferencia puede apreciarse mejor con el siguiente ejemplo: la familia institución y la familia organización.  Pensemos primeramente en la familia: “la familia” es una institución; mi concreta familia, o cualquier otra familia, es una organización.

La familia-institución es el conjunto de normas abstractas que en una sociedad determinada permiten reconocer como familia a un determinado grupo social. Tales normas son el fruto de la evolución histórica y, en una sociedad abierta, se encuentran en permanente reconsideración y evolución. La creación de cada familia-organización no es enteramente libre, pues debe darse -para ser familia- respetando el marco o fondo institucional socialmente vigente; dicho marco se refiere sólo a los aspectos de la vida familiar socialmente relevantes.

Todos los demás aspectos del orden familiar, que ya no son de interés o relevancia social sino meramente privada, se confían a la decisión o designio organizador de los individuos concretos que integran cada organización familiar.

Provocar cambios en la familia institución es muy diferente a cambiar la organización de una concreta familia.

Siguiendo con otro ejemplo más próximo, el Ayuntamiento[2] es una institución,  y una organización. Como Institución es una estructura del orden social local,  su función es facilitar a los individuos y a las organizaciones la consecución de sus fines particulares, pero en sí mismo, es decir sin individuos y organizaciones carece de sentido. Las personas reconocen en el Ayuntamiento más allá de las normas que regulan a los municipios, unos rasgos y una serie de regulaciones.  El Ayuntamiento como institución no es sólo lo que dice la Constitución y las leyes sino todo aquello que los ciudadanos han “creado”, le han atribuido, entienden socialmente que es y que rige su vida social como tal. Mientras que el Ayuntamiento organización son sus órganos y la actividad que realizan, derivada y fundada en el Ayuntamiento institución. El personal, los procedimientos, etc entran más en un ámbito más cambiante y menos principal. Un cambio social profundo, sin duda, pasa por el cambio del Ayuntamiento en su sentido institucional, como algo abstracto y en lo que los ciudadanos identifican su esencia, su institucionalidad y que obviamente difiere radicalmente de su carácter de órgano del municipio configurado legalmente.

Del mismo modo que en la familia, provocar cambios en el Ayuntamiento institución, es bastante diferente que cambiar en uno o más Ayuntamientos su organización, su procedimiento, su horario o su escudo. El cambio del concepto que se tiene del Ayuntamiento institución interiorizado por los ciudadanos, requiere mucho más que un cambio legislativo. El cambio del Ayuntamiento organización, pasa en la mayor parte de las ocasiones desapercibido para los ciudadanos.

LAS INSTITUCIONES, son el producto de un largo proceso de interacción histórica, mientras que las ORGANIZACIONES son fruto de la convención.
Las instituciones son, para North las reglas del juego o las obligaciones convencionalmente construidas para enmarcar la interacción humana en una sociedad determinada. Las instituciones son normas, pero no son la “legislación“, en ese sentido,  North diferencia las instituciones formales de las informales, insistiendo en la importancia idéntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, no son las “leyes” formalmente vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos en su proceso de adaptación al orden social. En consecuencia, investigar el sistema institucional de un país es tarea que excede, como mucho, el estudio de sus instituciones formales, ya que exige la averiguación de las convicciones, valores, principios o creencias que pautan el comportamiento real, determinan la interpretación de las normas formales, las completan o hasta producen in extremis su inaplicación. En conclusión, quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer un país. Y sólo los locos u oportunistas pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen.

Por ello, cuando desde Musol nos planteamos intervenir en el fortalecimiento del Estado, de la Región, del Municipio o de cualquier otro ente público, debemos diferenciar claramente entre:

A)    Serían Instituciones aquellas obligaciones, valores, principios, competencias de carácter social que los individuos independientemente de que estén recogidos o no formalmente, independiente de que estén recogidos o no en una ley  acepten como tales, los consideran de orden colectivo y rigen el comportamiento real. Las instituciones son el propio orden social.

B)    Las organizaciones junto a los individuos son los elementos o componentes que actúan que manifiestan, que exteriorizan, dan forma al orden social de las instituciones dentro de ellas.

En el plano municipal (incluso más allá de lo puramente local)  el Ayuntamiento institución encierra un conjunto de principios, valores, obligaciones, etc. El Ayuntamiento determina el orden social del pueblo.

Sin embargo en el plano municipal, el funcionamiento de los órganos municipales, es como se ejercen las competencias concretas. Los tributos concretos que se cobran, las personas que ejercen cada cargo, como se eligen,  las sesiones que se celebran, como se notifican los acuerdos, etc., quedan más en un segundo plano, son la parte menos social. Son la forma y los sujetos que “administran o gestionan” ese orden social esas instituciones.

Así como una primera conclusión, la institución municipal, con todos esos valores sociales, generales, más abstractos, con ese sentido de que son valores que se han gestado durante muchas generaciones y ese contacto entre grupos e intereses diversos, sería el municipio o el Ayuntamiento.

Todo lo demás: personas que lo integran, procedimientos de elección, procesos de formación de la voluntad de los órganos, formación de voluntad, notificaciones, etc. serían las organizaciones.

Podemos influir u orientar el cambio institucional, no obstante, otra cosa es como abordarlo. Y ahí es donde hay que hablar de fortalecimiento institucional.

Las instituciones son las reglas del juego y en base a ellas se determina el sistema de incentivos. Las instituciones son muy importantes, pero, establecidas las reglas del juego por estas, cobran importancia las organizaciones que administrarán, que ejecutarán que cumplirán las reglas del juego.

Siguiendo con nuestro ejemplo, es muy importante la institución municipal, pero las normas electorales, las de funcionamiento orgánico, las de producción de los actos administrativos, además de ir configurando históricamente la institucionalidad, son elementos esenciales para el orden social.

El problema está en que la organización no puede cambiar más allá de sus límites institucionales. Al menos no puede cambiar fácil y rápidamente.

Pretender introducir la selección de personal aplicando los principios de mérito, capacidad y publicidad, en un país con fuertes redes clientelares, sin intervenir sobre la institucionalidad estaremos abocados al fracaso. Del mismo modo, está destinado al fracaso pretender introducir medios informáticos para reducir el personal de una institución, sin contar que la institucionalidad vigente valida el nepotismo y, por lo tanto, reducir el personal afecta a la institucionalidad vigente que se funda en colocar a los que forman parte del circulo de aliados o leales.

¿Hacía donde el fortalecimiento institucional?

En este momento en que ya disponemos de una aproximación al concepto de institución, y  ya  sabemos que las instituciones son las reglas del juego, el producto de la interacción histórica en un lugar y tiempo, podemos ya establecer  que las acciones dirigidas al  fortalecimiento institucional municipal deben ir dirigidas precisamente a fortalecer no cualquier institución, sino a aquellas instituciones locales real o potencialmente generadoras de condiciones desarrollo y que además sean respetuosas con la gobernabilidad democrática, los derechos humanos, el género, etc. Aunque más que hablar de fortalecer deberíamos hablar de acompañar o apoyar el fortalecimiento institucional ya que:

A)    Es cierto que en algunas ocasiones (no muy frecuentes), es posible encontrar instituciones respetuosas con todos esos principios que precisen de su fortalecimiento. Por ejemplo, en territorios donde la institución municipal existe como una realidad, producto de esa interacción histórica y está funcionando en la resolución de problemas y prestando servicios, pero es débil por falta de algún elemento o porque las organizaciones no funcionan adecuadamente. Se trata de la existencia de institucionalidad, de reglas del juego, pero donde su ejercicio no se efectúa adecuadamente por falta de capacidades, o de alguna otra cuestión, aunque en la mayor parte de las ocasiones en el Sur nos enfrentaremos a una institucionalidad desfavorable para el desarrollo.

B)    Apoyar, acompañar la institucionalidad, deberá hacerse de modo singular para cada realidad teniendo en cuenta el contexto y, en muchos supuestos, este apoyo y acompañamiento deberá ser estratégico y dirigido a producir cambios, ya que las instituciones no sólo pueden ser débiles sino que pueden contener elementos contrarios o que dificulten el desarrollo.

C)    Actuar sobre la institucionalidad es complejo. Actuar sobre las organizaciones es más fácil, aunque siempre estas actuaciones tienen como límite la institucionalidad a la que no pueden enfrentarse. Podemos influir u orientar el cambio institucional, en la misma medida en que podemos orientar e influir la acción colectiva. Pero, el cambio institucional que se produzca no está determinado por ninguna supuesta ley histórica ineludible, ni por ninguna mente central planificadora.

D)    Siguiendo a Popper, citado por Joan Prats, en (1) debemos plantearnos estas actuaciones, teniendo en cuenta lo que Popper denomina ingeniería social gradual.  El planteamiento es que se puede tratar de influir en el cambio, que este llegue a materializarse en un estado ideal, pero con la conciencia de que ese estado está lejano y que incluso este estado ideal cambia con cada generación.

E)     El cambio profundo es el cambio interinstitucional y si la institucionalidad se ha producido durante un tiempo histórico, es difícil imaginar que actuaciones singulares y de periodos de tiempo históricamente cortos puedan modificarla sensiblemente. El cambio necesario en la institucionalidad precisa de unos tiempos y sobre todo de unas estrategias que no choquen con las reglas institucionales vigentes.

Las acciones de cooperación internacional para el desarrollo no deben ser contrarias a las propias realidades del contexto en que se actúa, entre las que sin duda se encuentra la institucionalidad. Aunque en realidad, si las acciones de cooperación internacional para el desarrollo en general deben no oponerse a las políticas propias y a la institucionalidad para avanzar, en el fortalecimiento o apoyo institucional lo que se pretende va más allá, se pretende introducir paulatinamente cambios profundos en las reglas del juego. Cambios duraderos en las instituciones de los que depende el desarrollo y su sostenibilidad.

¿Cómo fortalecer, como influir, en los sujetos que pueden llevar adelante el cambio y el fortalecimiento?

1.- Lo primero que se plantea es si ¿es posible fortalecer, es posible influir en los cambios de las instituciones? La respuesta es que si, aunque ello es muy complejo como ya he señalado anteriormente. Seguidamente apunto alguna idea que se ha de tomar con todas las cautelas.

2.- La primera cuestión es la de referirnos a los sujetos que pueden llevar adelante el fortalecimiento y sobre todo el cambio institucional. Esto es un principio de la cooperación. Los actores han de ser necesariamente los propios destinatarios, las mujeres y hombres que actúan en el territorio, los titulares de poder y los que no lo tienen; Los poderes formales y los poderes reales, los ciudadanos y sus organizaciones. Nosotros externamente podemos ayudar, podemos acompañar pero los protagonistas son los destinatarios.

3.- Las reglas del juego, derivadas de la institucionalidad formal e informal, establecen una distribución del poder entre individuos y grupos que se ejerce por estos. Fortalecer, cambiar, modificar la institucionalidad supone que esas reglas del juego se van a alterar y en esos cambios se va a producir una distribución diferente del poder, unos tendrán más a costa de otros y eso siempre va a generar resistencias. Se hace necesario que los sujetos implicados establezcan las nuevas reglas para esa redistribución del poder. Por ejemplo, en el caso del fortalecimiento del poder local, decisiones que se tomaban por los sujetos del nivel central, pasan a los sujetos del  subnivel local. Quién y cuanto poder debe ejercer cada nivel es una previa decisión que corresponde adoptar a los sujetos implicados a quienes solo podemos orientar y asesorar.

4.- El papel de la cooperación para el fortalecimiento institucional municipal o local que es al que me estoy refiriendo será el de influir en los individuos y en las organizaciones. Por ejemplo, divulgando entre  los individuos y los sujetos del subnivel local las ventajas de agruparse en asociaciones de municipios y la fortaleza que ello supone, divulgando las ventajas e inconvenientes que genera el funcionamiento más o menos descentralizado, las ventajas para los ciudadanos, la mejora en la prestación de servicios, etc. Especialmente generando capacidades, no sólo técnicas en estos sujetos y grupos que les permitan avanzar en aquello que ellos consideran que va a ser beneficioso para sus colectividades. No se trata de que generemos nosotros las necesidades sino que iniciado un proceso por los beneficiarios, hablemos de ello y transmitamos nuestras experiencias, nuestras habilidades, nuestras opiniones

5.- Las actuaciones de fortalecimiento institucional, deben ir encaminadas a generar, a propiciar y si se nos pide a acompañar el dialogo político. La decisión de fortalecer a los municipios,  la decisión de ceder/asumir poder debe ser como consecuencia de un dialogo político entre los que detentan el poder actual conforme a la institucionalidad vigente y los que pretenden asumir una parte. Aquí hay que tener en cuenta a todos los grupos existentes, ciudadanos, partidos políticos, altos funcionarios,  poderes fácticos, etc. Fruto de ese diálogo político deben ser las nuevas reglas y normas institucionales, que, en su caso, generaran la nueva institucionalidad,  el cambio institucional.

6.- Creo que no hace falta, pero no quiero dejar de referirme a que, el cambio institucional municipal, en realidad todo el cambio institucional, ha de propiciarse desde lo global, desde el Estado en su conjunto. No es posible o al menos es sumamente difícil pensar en influir institucionalmente, en modificar, en cambiar, en modernizar el funcionamiento del Estado en lo concerniente a lo municipal, desde uno o pocos municipios. Es cierto y hay experiencias en ello, es posible actuar y hacerlo bien con un municipio, pero ello no será sostenible. Son acciones que están condenadas al fracaso. Las actuaciones para el fortalecimiento institucional deben ejecutarse desde el Estado. Ello no significa que no se pueda trabajar conjuntamente, que no se pueda trabajar con los municipios y otros niveles subnacionales, pero estas acciones en todo caso serán siempre complementarias de las que deben adoptarse a nivel general, de las que deben introducirse en la institucionalidad del país.

Rafael García Matíes

FHN, Subescala de Secretaría, Categoría Superior.

Presidente de la Fundación Musol. Municipalistas por la Solidaridad y el Fortalecimiento Institucional.


[1]  Joan Prats. Instituciones y organizaciones: desarrollo organizacional y desarrollo institucional. Revista Gobernanza núm. 15.

[2] Me refiero a Ayuntamiento no como órgano municipal sino a como denominan al municipio los ciudadanos que identifican Ayuntamiento con municipio.

Artículo publicado en la Revista de Estudios Locales, 2011


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